土地征收法律适用如何把握——最高法行政诉讼热点问题解析

问：位于征收范围内的未登记建筑是否可以通过行政处罚程序处理？

答疑意见：第一，对于未登记的农村村民住宅、国有土地上房屋（以下简称未登记建筑），一般应依法在作出征收公告或者征收决定前由县级以上地方人民政府组织有关部门调查、认定和处理。根据土地管理法第四十七条第二款，土地管理法实施条例第二十六条第二款、第三款规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。

第二，对于征收公告或者征收决定作出后，征收范围内尚未作出调查、认定和处理的未登记建筑，有关部门应区分情形，严格按照法定程序处理。对于历史形成、符合一户一宅标准，具有部分审批手续或是通过补办审批手续能够合法化以及依据补偿安置政策等规定具有其他合法权益情形的建筑，有关部门应依法调查认定，并以签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，给予一定补偿后才能依法实施强制拆除，避免“以拆违代替拆迁”；对于有关部门调查认定为不具有合法权益的建筑，土地管理、城乡规划等执法部门可以依法定程序处理并依法强制拆除。

问：行政机关申请强制执行房屋征收补偿决定，人民法院依法作出准予执行裁定后，当事人又不服房屋征收补偿决定提起诉讼的，人民法院是否应予受理？

答疑意见：行政强制法第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”行政机关申请强制执行房屋征收补偿决定，人民法院依法作出准予执行裁定后，因当事人未在法定期限内对房屋征收补偿决定提起行政诉讼，其已经丧失对征收补偿决定的诉权。《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》（〔2017〕最高法行他550号）第一条规定：“人民法院作出准予执行裁定后，公民、法人或者其他组织又就行政机关申请执行的行政行为提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。”第二条规定：“被执行人及利害关系人仅以行政机关据以申请执行的行政行为（决定）本身违法等为由主张行政机关实施的强制执行行为违法提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。”

问：行政机关依据城乡规划法第六十八条规定实施的“查封施工现场”“强制拆除”，属于行政强制措施还是行政强制执行？

答疑意见：行政强制法第二条规定:“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”据此，行政强制措施与行政强制执行的不同之处主要在于：（1）行政强制措施一般是在行政决定作出前行政机关所采取的强制手段，如行政执法人员在执法过程中发现违法行为，将违法行为涉及的财物进行查封、扣押，而行政强制执行是在行政决定作出后，为了执行该行政决定所采取的强制手段，如对违法行为人处以罚款，当事人逾期拒不缴纳罚款的，行政机关可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。（2）行政强制措施具有暂时性，如查封、扣押的期限一般不得超过三十日，而行政强制执行具有终局性，如强制执行罚款，将执行的罚款上缴国库即执行终结。

城乡规划法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”实践中，对于违法建设，城乡规划主管部门依照城乡规划法第六十四条规定作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，建设工程所在地县级以上地方人民政府依照城乡规划法第六十八条规定责成有关部门实施强制拆除，一般属于行政强制执行。有关部门实施“强制拆除”前“查封施工现场”，是对违法建筑物、设施等实施的暂时性控制，属于行政强制措施。因此，判断一个行政行为的法律性质，既要看“名”又要看“实”，特别是作出行政行为依据法律规范的假定条件、行为规则和法律后果等内容。

在此，需重申一个问题。《最高人民法院巡回法庭审判管理工作指导意见》（法发〔2017〕9号）第28条规定：“一般情况下，巡回法庭不得出台指导性意见、指导性案例以及其他司法政策文件。巡回法庭认为确有必要的，应当首先提交主审法官会议讨论。主审法官会议讨论通过后，应当提交审判委员会讨论。审判委员会讨论通过后，该指导性意见、指导性案例以及其他司法政策文件应当以最高人民法院名义对外统一发布。”据此，在实践中，以巡回法庭名义出台有关行政审判法律适用的指导性意见、指导性案例、会议纪要等司法政策文件，不宜作为裁判参引依据。

（答疑人：最高人民法院行政庭一级高级法官刘涛）