关于对柳州市政协十二届六次会议第058号提案的办理情况.

提案内容：关于合理利用农村建设用地及增减挂钩留存指标的建议的办理情况

提案者 ×××

当前，我市农村地区的建设用地存在布局散乱、面积较大、闲置较多的问题，根据第三次国土调查，全市农村宅基地面积24859公顷，乡村人均农村宅基地面积达到176平方米，其中市区（含柳江区）及鹿寨县乡村人均农村宅基地均超过200平方米。为合理利用农村建设用地和增减挂钩优惠政策，助推我市乡村振兴工作，现提出合理利用农村建设用地资源和增减挂钩留存指标建议如下：

一、我市增减挂钩工作现状

2010年以来，我市按照国务院、自治区的统一部署，积极稳妥推进城乡建设用地增减挂钩工作，目前全市共实施增减挂钩项目171个，规模达6371公顷，一方面实现了建设用地布局的优化利用，保障了城市建设发展用地需求，另一方面通过对零星分散的农村居民点和废弃工矿用地进行复垦，整理出相对集中连片的耕地，有效改善了农业生产条件。同时，通过新建农民新村集中安置农民，在项目区修建村级道路、安装太阳能路灯、新建篮球场等措施，明显提升了农民生活环境。

二、合理利用农村建设用地及增减挂钩留存指标存在问题

从目前农村建设用地利用现状来看，普遍存在以下问题：

（一）布局散乱。农村建设用地主要以农民自建房为主，包括部分校舍、文体设施、农产品初级加工场地等，由于缺乏规划管控，在空间布局上整体呈现出散乱不规则的特点。

（二）面积较大。农民自建房普遍存在占地面积大的问题，特别是近年来随着经济社会发展，农民经济收入的增加，农民自建房的单体面积和总体数量呈现出逐年递增的趋势。

（三）闲置较多。虽然农村建房的面积在不断增加，但由于农民工外出打工比例较高，同时从子女接受更好教育角度考虑，越来越多的农民选择了在城市居住生活，农村房屋大多数时间处于闲置状态。

（四）难以利用。由于农村建设用地零星散乱，较少相对成片可利用的地块，也难以承接休闲旅游等产业项目的落地。

（五）增减挂钩留存指标使用情况。虽然自治区规定了10%的增减挂钩节余指标必须留存在项目区，用于发展农品加工、休闲农业、乡村旅游等特色产业，但由于绝大多数增减挂钩项目位置偏远、人口较少，难以引进特色产业，导致绝大多数留存指标闲置，难以使用。

三、有关建议

（一）全面推进农村全域土地综合整治。以国土空间规划为引领，以整村整乡为对象，有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地等农村全域土地综合整治，推进农田适度集中连片、建设用地适度集中集聚、居民适度集中居住。通过全域土地综合整治，集中连片的农田更容易引进现代农业企业，整理出来的建设用地集中成片，也更容易引进特色产业。

（二）尽快全面推行编制实施村庄规划。从源头上管住农村乱建房现象，逐年有序调整农村建设用地布局，并适当预留建设用地空间，为农村产业发展提供用地保障。

（三）推进县域内增减挂钩节余指标流转使用。对于项目区内的留存指标，如果项目区范围内确实没有产业项目引进前景的，可以经村民代表大会讨论通过后，将留存指标流转到本乡镇或本县域范围内其他乡镇，以折价入股方式参与引进项目的经营，通过获得企业分红发展村集体经济。

（四）加快推进乡村振兴工作，加大乡村招商引资力度。农村建设用地的合理利用，必须要建立在农村地区产业兴旺、经济发展的基础上，因此通过夯实乡村基础设施建设、引进现代农业、休闲旅游等特色产业项目，才能高效合理利用农村建设用地。

承办单位：市自然资源和规划局主办，农业农村局协办

办理答复情况：

关于对柳州市政协十二届六次会议

第058号提案的答复

×××委员：

您在柳州市政协十二届六次会议提出《关于合理利用农村建设用地及增减挂钩留存指标的建议》（第058号）收悉，现答复如下：

一 、编制多规合一的实用性村庄规划和乡镇国土空间规划，科学布局增减挂钩留存指标

我局组织编制完成80个“多规合一”行政村村庄规划，8个村庄规划已获批复实施，72个正在修改完善并建立数据库。村庄规划有效指导村庄发展建设，保障村民合理建房需求，为产业发展所需的增减挂钩留存指标使用提供了规划支撑。

主要做法有:一是通过驻村调研深入掌握乡村建设面临的问题、困难和需求，对村民进行规划宣传，引导村民对规划的知晓度；二是衔接各级各类农业产业发展规划、乡村风貌提升规划等相关规划，在村庄规划成果中将多部门、多层级项目和意图进行整合，使国土空间土地用途的划定能够既满足生态红线和永久基本农田保护区面积不减少、质量不降低的要求，又兼顾村庄合理的产业项目和设施建设需求；三是坚持生态优先、绿色发展理念，将村庄规划与全域土地综合整治项目深度衔接，对局部划定不实和确需调整的永久基本农田保护区进行正向优化。2021年，我市计划完成99个村庄规划编制，积极推进有条件、有需求的行政村开展村庄规划编制工作。

对没有单独编制村庄规划的村所在的乡镇级国土空间规划中安排不少于10％的建设用地规划空间，在规划层面保障农村乡村振兴项目用地。实行“规划留白”和农村产业融合项目清单管理机制，在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5％的建设用地机动指标，村庄建设边界外零星分散的农村产业用地可申请使用。

二、开展建设用地复垦，落实带耕地占补功能的建设用地指标

为了保障乡村振兴各类项目建设用地指标和耕地占补指标，我局建设用地复垦方面为项目落地提供了坚实的建设用地指标和耕地占补平衡指标保障。我局以城乡建设用地增减挂钩项目为抓手，结合“易地扶贫搬迁”、“三清三拆”等工作，积极实施农村粗放低效建设用地复垦工作，全市共实施增减挂钩项目159个，实施规模5万亩，通过将农村的采矿用地、村庄建设用地复垦为农用地（耕地），把昔日的旧村庄、旧砖窑变成了今天的微田园、微果园、微菜园，有效的增加耕地规模，完善了农村基础设施条件，保障了粮食安全，同时，按照复垦出的节余指标预留10%给项目区乡镇使用计算，159个项目按实施规模可为乡村振兴提供近5千亩的增减挂钩结余指标，为村集体经济发展提供了可靠的指标保障。为了促进指标使用，我局指导柳城县、鹿寨县成立了县级增减挂钩指标交易平台，鼓励位置偏远、难以引进特色产业，导致绝大多数留存指标闲置的乡镇将指标有偿流转给需要增减挂钩指标需求有缺口的乡镇项目使用。

三、立足盘活存量建设用地和房屋资源，提升农村资源使用效率

根据第三次国土调查，全市农村宅基地面积24859公顷，乡村人均农村宅基地面积达到176平方米，普遍存在布局散乱、面积较大、闲置较多、利用不充分等问题。除了少数实施建设用地复垦外，将村庄内部盘活农村存量建设用地直接用于项目建设，闲置宅基地和房屋盘活利用方面，我局将借鉴城市更新的理念，根据项目用地用房需求及乡村特色，实施村内闲置房屋微改造，让农村住房更加宜居，更适合休闲旅游功能需求。对于农村闲置的宅基地上房屋，指导县区探索建立数字化平台，及时发布宅基地出租、流转、抵押、退出等相关信息，将项目用地用房需求与农村资源供给匹配起来。

四、建立农村产业融合项目库，规划、指标、服务等资源集中向项目库项目集中

我市各级示范区有有农产品加工企业105个、电商384家、引进冷链物流企业17个，示范区共新购置加工设备674套、新建冷库19557立方米。示范区内年接待游客数量超400万人次，实现旅游服务收入超4亿元。

在此工作基础上，我局将应会市发展改革、农业农村、乡村振兴等部门建立项目会商机制，构建农村产业融合发展项目库，有力推动了农业园区从单纯的农业生产功能向科普、教育、休闲、观光、度假等功能发展，落实计划指标跟着项目走的要求，按照节约集约用地的原则，每年单列不低于5％的新增建设用地计划，优先保障符合条件的农村产业融合发展项目用地，并进行项目全生命周期服务管理和动态更新，确保要素资源精准配置给有需求的项目。

五、实施全域土地综合整治，赋能乡村振兴产业发展

目前，我市已建成现代特色农业示范区1308个，其中自治区核心示范区17个、县级示范区45个、乡级示范园238个、村级示范点1008个。我局在现代农业核心示范区近年来工作基础上，积极推进全域土地综合整治与生态修复工作，通过整体开展农用地整理和乡村生态保护修复，结合乡镇国土空间规划和村庄规划设计，重构乡村国土空间关系，促进耕地保护和土地集约节约利用。

我市已立项实施的国家或自治区试点全域土地综合整治项目7个项目，涉及柳南区太阳村镇、鱼峰区里雍镇、柳东新区雒容镇、柳江区百朋镇、三江县良口乡、三江县八江镇、鹿寨县鹿寨镇，获自治区奖补资金共计5900万元。结合柳南区鱼峰区螺蛳粉文化、柳江区百朋镇“乡约.藕遇”田园综合体、柳东新区汽车旅游制造城、三江县良口乡夜郎古国文化、三江县八江镇布央村侗乡茶园文化、鹿寨县鹿寨镇窑上村现代农业观光旅游等区域特点，建设宜居、宜业、宜游的美丽乡村。7个试点项目共涉及14个土地整治类子项目，预计新增耕地544公顷，旱改水预计新增水田共计421公顷，为粮食安全提供了耕地资源保障。

我局计划逐步扩充全域土地综合整治项目实施个数，通过连点成线、连线成片、成片扩面，建立形成农田集中连片、农业规模经营、村镇美丽集聚、环境宜居宜业、产业融合发展的国土空间发展新格局。

六、建设农田水利、村庄设施，夯实农业农村发展基础。

在增减挂钩项目实施中，我局从为群众办实事出发，充分收集项目区群众反映的生产生活方面的问题和困难，将一些农村基础设施改善工程纳入到增减挂钩项目中来，进一步改善了农村的生产生活条件。据统计，通过实施增减挂钩项目，融水县农村地区安装太阳能路灯14576盏，改善了群众的夜间出行条件；三江县通过实施增减挂钩项目，在农田中修建了田间道路35条，生产路11条，修筑挡土墙17处，修筑防冲护岸72处，改善了农业生产条件，消除村庄滑坡隐患。

七、加大政策宣传，打造乡镇乡村振兴要素保障阵地

我局在组织好县区业务培训的基础上，将政策宣传的重点放在各乡镇、村委两级，加大增减挂钩节余指标留存比例、流转使用、审批流程等方面的政策宣传，使乡镇、村委两级会用、善用节余指标，保障三产融合等项目的顺利落地。指导其他县区建立节余指标流转平台，尝试将留存指标流转到本乡镇或本县域范围内其他乡镇，以折价入股方式参与引进项目的经营，增加村集体经济收入。同时，积极宣传国家耕地保护法律法规以及最严格的耕地保护制度，依法依规保障农村合理建房用地，严厉打击农村乱占耕地建房违法行为，调动乡镇、村委、农户力量，形成增减挂钩复垦耕地后期管护合力。

通过以上各方面的综合措施，我局将从规划布局、留存指标流转、土地综合整治、产业发展等方面对农村建设用地布局进行整体谋划，切实提高合理利用农村建设用地和增减挂钩留存指标水平，为乡村振兴提供扎实用地保障。十分感谢您对我市农村建设用地管理和城乡建设用地增减挂钩等相关工作的关心与支持，希望今后继续对我们的工作提出宝贵的建议和意见，以使我们的工作得到进一步的提高。

附件：柳江区百朋镇怀洪村村庄规划与全域土地综合整治结合的典型案例

柳州市自然资源和规划局

2021年8月16日

附件：

柳江区百朋镇怀洪村村庄规划与全域土地综合整治结合的典型案例

柳州市柳江区百朋镇怀洪村村庄规划，对比上位规划，永久基本农田保护面积增加0.96公顷，生态保护红线规模增加0.62公顷，用于乡村产业发展的建设用地增加7.28公顷，人均乡村建设用地指标节约14.19平方米/人，闲置乡村建设用地盘活利用率6.93%，规划乡村产业发展、整治修复、设施建设等各类项目196项，体现了集约节约绿色发展的理念，促进乡村向高质量发展模式转变；通过村庄规划的编制与实施，怀洪村下伦游客服务中心建成并投入使用，建房屯田园综合体项目吸引来众多游客，怀洪村“乡约·藕遇”乡村旅游品牌影响力不断提升，村集体经济活力不断增强，“莲花茶”、“莲藕粉”等特色农产品陆续推出，“荷藕+”产业链条不断衍生，2020年，怀洪村集体经济收入突破10万元；根据三区三线的划定和保护与利用的需求，怀洪村划定土地整合整治项目109.67公顷，低效园地与残次林地改造项目63.98公顷，建设用地增减挂钩项目5.06公顷等各类国土空间治理与生态修复项目范围。