关于对柳州市政协十三届二次会议第058号提案的办理情况

建议内容：关于加快村庄规划编制助推全面实施乡村振兴战略的建议

乡村振兴促进法提出“按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设”。2021年，自治区将编制村庄规划列入市县推进乡村振兴战略实绩考核内容，超额完成编制任务的可加分，对不完成编制的实施扣分。

目前我市在村庄规划编制方面存在如下问题：一是规划编制覆盖率低。全市共有935个行政村，2019—2021年，全市各县（区）、新区仅仅完成180个“多规合一”行政村村庄规划编制。二是编制质量不高。少数村庄规划设计照搬城镇规划，没有突出地方特色，保留乡村元素，缺少产业支撑。三是规划执行困难。一些已做了村庄规划，但在打造美丽乡村示范点上没有依托村庄规划的大框架下进行屯级的规划；一些是还没有做村庄规划，先开展美丽乡村示范点建设，对后面开展村庄规划的整体性设计又有影响。四是规划编制经费困难。列入自治区计划的任务村庄，自治区补助每个行政村编制费15万元，而当前市场价格每个行政村的规划至少在30万元以上，不足的经费县区难以承担。

建议：

一、摸清底数，加快村庄规划编制进度。对全市村庄规划进行统一部署，在县域乡村建设规划确定的村庄分类基础上，逐村梳理、核对，实现有开发建设和保护修复需求的村，村庄规划应编尽编。要对历史文化名镇名村、传统历史村落进行摸底调查，适当保留有价值的特色民族村寨、建筑物，保护传统的“乡愁”文化和乡村景观的完整性。

二、加强统筹提高村庄规划编制质量。按照乡村建设“形、实、魂”要求综合编制规划，要重视一二三产融合，做好产业发展规划、旅游发展规划、保护传统村落。在公共服务设施规划中，要结合村庄实际，对交通路网统筹规划，包括村与村之间的连接、旅游村屯的连接，道路的宽度要考虑长远。结合实施农村人居环境整治提升五年行动要求，确定在生活污水、厕所粪污、垃圾治理方面的建设规模和建设标准，如厕所粪污与生活污水的共同治理，选择适合农村的治理模式。

三、优先安排示范点、线、面范围内的村庄规划编制。按照乡村振兴实绩考核要求，每年建设3个以上的改革试点村，建设1个连点成线、连线成片、连片成面的乡村振兴示范面。并且改革试点村完成村庄编制规划可以加分，不完成的要扣分。因此，列入示范区范围的村庄应优先开展村庄规划编制，坚持“不在没有规划的地方搞建设，不建设没有经过规划的项目或房子”。规划上要按照当地的实际突出特色，建设有柳州特色“形实魂”融合的绿色美丽乡村。

四、市、县财政补助一定的资金支持村庄规划。市、县财政安排一定的资金保障村庄规划编制，确保完成自治区下达的任务，并且要力争全市村庄规划编制数量走在全区前面，为争取乡村振兴示范项目落地打下基础。

五、加大村庄规划管控力度。要充分考虑整个行政村土地利用，通盘考虑村域、农用地、建设用地规划。要加强对农民建房选址、户型、面积等方面的监管，要落实“一户一宅”政策，简化农民建房审批程序。对原拆原建的宅基地，要严控占地面积和圈占范围，防止在基本农田或自留地随意建设配套设施。要充分发挥基层组织作用，开展违法违章建房专项整顿，对擅自建房，少批多占、超面积建房的，按相关规定处罚。

六、充分体现农民的主体作用。从农村实际出发，尊重农民意愿，让农民直接参与规划编制，要制成简单的文本、图表，让农民看到自己家乡的变化。引导农民从规划编制修改、建设管理、事后监督全程参与，将规划建设管理主要内容融入村规民约，引导农民自觉遵守，依法依规科学建设美丽家园。

办理答复情况：

柳州市自然资源和规划局关于对柳州市政协

十三届二次会议第058号提案的答复

刘小萍委员：

您与梁冬琦委员在柳州市政协十三届二次会议联名提出的《关于加快村庄规划编制助推全面实施乡村振兴战略的建议》（第058号）收悉。经研究，现答复如下：

一、我市“多规合一”行政村村庄规划编制整体覆盖率不高，规划成果质量不够理想，且存在实施不顺等问题，究其原因，是有多方面的：

（一）覆盖率问题。国家、自治区、柳州市先后在2018年、2019年、2020年建立国土空间规划体系，编制“多规合一”行政村村庄规划从全国来说都未形成示范性的工作机制，都是由地方采取“摸着石头过河”的方式进行探索；国家及自治区对村庄规划编制工作的要求均为“有条件、有需求的村庄规划应编尽编”，《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发〔2020〕57号）规定：“统筹城乡发展，有序推进村庄规划编制。避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。”故在国土空间规划体系刚建立不久的大背景下，不提倡大面积铺开村庄规划编制。村庄规划在国土空间规划体系中属于详细规划，编制村庄规划须有较多必要的关键因素作为前提支撑，如上位规划（包括市级、县级、乡镇级国土空间总体规划）、生态保护红线、永久基本农田边界、建设用地指标等，故在以上关键因素未明朗之前，各县（区）、新区优先安排了有紧急需求的村庄开展编制，且较为保守。《广西壮族自治区自然资源厅办公室关于做好2021年村庄规划工作的通知》（桂自然资办〔2021〕240号）规定：“积极有序推进一批村庄规划编制。各地要优先选取实施全域土地综合整治、统筹城乡发展改革试点、集聚提升类等重点发展和需要进行较多开发建设的村庄，列入自治区农村人居环境整治和乡村风貌提升实施范围的村庄，以及位于永久基本农田集中分布区、‘两高两道’沿线、重点风景名胜区、重点管控河湖沿岸等急需强化乡村建设规划管控的村庄。”总体来看，截至目前全市编制了180个村庄规划，覆盖率为19.25%，2022年全市拟编制80个村庄规划，预计2022年末覆盖率达到27.81%。

（二）编制质量问题。一是规划编制经费方面。2019年自治区自然资源厅印发了村庄规划编制技术导则，拟定了完整的村庄规划编制技术框架；2021年自治区自然资源厅印发了简易型实用性村庄规划审查要点，对村庄规划的技术要求进行了进一步补充完善。按照以上技术要求，编制一个村庄规划的市场价格多在30万至60万之间，且还受到行政村位置、行政村面积的影响，尤其是融安县、融水县、三江县，许多村庄位置偏远且村域面积大，规划编制前期工作（如实地调研、搜集数据等）成本高，编制费用就成为左右规划成果质量的一个关键因素。二是村庄历史原因。广西执行“分田到户”政策彻底，村庄集体建设用地大部分都分配在农民个人手中，永久基本农田普遍紧邻村庄，产业所需连片、规模的建设用地很难满足，除开少部分政府重点投入打造的村庄外，大多数村庄的群众不愿意将土地置换或外包，难以形成规模、连片的产业用地。各县（区）近几年用于村庄规划编制的经费非常紧缺，加上“分田到户”的历史问题，编制出的规划成果虽基本符合技术导则要求，但优秀案例也不多。

（三）实施不顺问题。2019年至2020年间，在国土空间规划体系刚建立不久的大背景下，自然资源系统以外的部门普遍对村庄规划认识还不够深刻，工作思路没有及时转变，在开展各自系统行业工作过程中没有形成良好的沟通机制。但从2021年开始该情况已有所改善，随着市县自然资源部门与各部门的业务往来增多，各部门对村庄规划的重视程度不断提高，能够积极参与村庄规划的年度计划制定与技术审查，已经形成较良好的协作机制。

二、针对提案中提出的六条建议，我局开展工作情况如下：

（一）摸清底数

2022年1月-2月，我局按照自治区自然资源厅开展村庄规划编制需求摸底调查的工作要求组织各县（区）、新区开展相关工作，各县（区）、新区用时近2个月时间进行摸底调查，制定了2022年村庄规划编制计划以及十四五期间村庄规划编制计划。根据各县（区）、新区提供的数据，2022年我局拟组织各县（区）、新区编制不少于80个村庄规划，我局已于2022年2月将计划上报自治区自然资源厅。

（二）提高村庄规划编制质量

1.优化编制体系内容，村庄规划与乡村振兴战略相衔接，将乡村规划建设管理内容纳入农业农村“十四五”规划。《柳州市农业农村现代化发展十四五规划》已于2022年6月13日由市政府印发。柳州市“十四五”农业农村现代化发展，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，围绕全面建成小康社会，实施乡村振兴战略，加快推动柳州市农业农村现代化进程。优化农业区域布局，强化农业科技支撑，不断延伸农业产业链、价值链，大力发展柳州市优势特色农业，加强农业与一二三产业深度融合发展，构建新型农业产业体系、生产体系和经营体系，健全现代农业科技创新推广体系和农业社会化服务体系，完善农产品质量安全监管体系，提高柳州市农业综合效益和竞争力。

2.我局一直以来指导和督促各县（区）、新区落实“形、实、魂”要求统筹开展村庄规划编制，要求重视一二三产的融合，做到产业发展规划、旅游发展规划、生态环境保护规划、林业产业发展、人居环境的治理相统一。产业兴旺是乡村振兴的重点，乡村振兴战略对新时期农村经济发展的目标要求更高、更实，更加强调产业在乡村振兴战略实施中的基础性作用，不断推进农业现代化和农村产业融合，推进乡村现代化产业体系构建。因此村域产业发展规划要对接好上位规划。我局指导各县（区）、新区在村庄规划编制过程中充分听取农业农村部门的意见，听取地方政府对产业的规划意见，不断完善多规合一村庄规划内容，让产业规划与村庄规划结合起来。指导各县（区）、新区编制规划时应立足当地资源禀赋，充分分析各自村域产业现状，在村庄规划中对村内一二三产业发展现状和态势进行反映，并避免出现“村村点火、户户冒烟”的问题，促进农村加快形成绿色发展方式和生活方式；村庄规划结合乡村振兴战略，坚持“一村一策、一村一品”，挖掘每个村独特的价值，把有传承的人文历史挖掘出来，让村庄规划用地空间功能布局能够有效支撑乡村旅游产业的发展，为乡镇振兴产业扶贫提供用地空间上的保障；指导各县（区）、新区在村庄规划编制中落实乡村振兴人居环境治理的要求，注重对历史文化遗迹和景观风貌保护，延续村落历史文脉，推动乡村风貌示范带建设。

3.确保足够的调研时间。我局一直以来均要求规划编制单位设计人员需要下沉到村，并自觉拓展自身能力。村庄的差异性很大，很难用统一的模式编制出对每个村都有效的实用性规划，因此要下沉到村，真正理解农村，理解百姓需求，才能编制出符合村庄实际的有用规划。规划编制单位项目组驻村调研时间原则上应不少于15天。

4.结合乡村规划师挂点服务推进村庄规划编制。我局积极指导各县（区）充分发挥乡村规划师的技术优势，让乡村规划师跟踪村庄规划编制过程、参与乡村实施类项目的选址、协助实施农房管控、为乡村产业发展建言献策等。不仅为村庄规划建设提供业务指导和技术支持，而且也弥补规划编制项目组调研时间不足的短板。我局已于2020年10月会同市住房城乡建设局、市农业农村局印发了《柳州市推进乡村规划师挂点服务工作方案》和《柳州市乡村规划师挂点服务办法实施细则（试行）》，明确了我市乡村规划师的具体工作职责以及到2025年的工作目标。

（三）优先安排示范村编制村庄规划

由市乡村振兴局牵头主抓，在2021年—2025年巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接接期内，要求各县区争创乡村振兴示范县，并在全市范围内着力打造一批市级乡村振兴示范乡镇、市级乡村振兴示范村，构建县、乡、村三级示范体系。2022年2月25日，市乡村振兴局牵头草拟的《柳州市2021-2025年乡村振兴示范创建实施意见》（以下简称《实施意见》）由市实施乡村振兴战略指挥部正式印发。《实施意见》为我市在全区率先开展乡村振兴示范创建提供了遵循。从2021年开始我市计划用三年时间，建设好柳城县古砦仫佬族乡、鹿寨县中渡镇、融安县大良镇、融水苗族自治县四荣乡、三江侗族自治县林溪镇、鱼峰区白沙镇、柳南区太阳村镇、柳江区百朋镇等8个示范乡镇，《实施意见》要求各县区在开展示范乡镇的创建工作中，按照“12个1”创建内容进行建设，其中首要就是“编制一套国土空间规划”，并要求2022年内必须完成。我局一直以来均指导各县（区）、新区积极与各部门保持良好沟通，广泛吸取各部门的意见，结合各类乡村振兴项目开展村庄规划编制。在2022年乡村振兴示范村创建计划名单中，已编制多规合一村庄规划且通过专家评审的行政村为：融安县大良镇良北村，融水县安陲乡江门村、安太乡江竹村、大浪镇河口村，三江县林溪镇平铺村、林溪镇合华村、林溪镇高秀村、八江镇布央村，柳北区白露街道园艺村，柳江区进德镇龙新村，雒容镇竹桐村（11个）；暂无规划成果但已列入2022年村庄规划编制计划的行政村为：柳城县马山镇龙田村、社冲乡社冲村、太平镇板贡村，鹿寨县黄冕镇古赏村、江口乡六合村，融安县大坡乡岗伟村、泗顶镇儒南村，三江县斗江镇牙林村，柳江区成团镇成团村（9个）；无规划成果也暂未安排编制计划的行政村为：融水县汪洞乡产儒村、香粉乡雨卜村（2个）。下一步我局将指导融水县及时开展汪洞乡产儒村、香粉乡雨卜村的村庄规划编制工作。

（四）落实补助资金

1.目前辖区内各县区的村庄规划编制费用，以属地财政配备和县区申请上级奖补资金为主。近年来我市积极协调落实经费推进实用性村庄规划编制工作。2019年我市获自治区补助资金180万元，2020年获得自治区补助资金480万元，市本级配套了140万元。2020年12月，市人民政府印发了《柳州市人民政府办公室关于印发〈柳州市城乡建设用地增减挂钩项目收益资金管理办法（试行）〉的通知》，管理办法中明确“为实施乡村振兴战略、支持农村发展，各县（区）在根据上级安排编制实用型村庄规划时，规划编制经费可从增减挂钩收益资金中编制预算列支”。

2.为进一步加快乡村振兴示范乡镇建设工作、推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，我市于5月、6月分别下拨了2022年市本级乡村振兴专项经费4200万元及2022年市本级第二批衔接资金1个亿，全部切块到有示范乡镇及示范村创建任务的县区，专项用于示范创建工作。2022年我市计划创建20个示范村，覆盖了柳城县、鹿寨县、融安县、融水苗族自治县、三江侗族自治县、柳江区等6个县区。及时下拨专项经费为有条件、有需求的行政村编制“多规合一”的实用性村庄规划提供了支持保障。

3.下一步我局将继续加强与上级部门的请示沟通，增强在村庄规划编制技术及管理方面的指导和协调作用，争取在技术支持和资金奖补方面获得上级部门更大支持。指导各县（区）、新区加强与党委农办、乡村振兴等部门的沟通对接，争取在财政衔接乡村振兴补助资金安排中考虑对村庄规划编制工作的有效支持。继续指导和督促各县（区）、新区开展村庄规划编制，每季度到各县（区）进行至少一次工作指导，统筹推进村庄规划编制工作。

（五）加大村庄规划管控力度

我市于2020年12月1日成立了柳州市农村乱占耕地建房问题整治工作领导小组，领导小组办公室设在我局。领导小组办公室每月搜集汇总各县（区）、新区农房审批的相关数据，每月对农房审批情况例行通报，督促和指导各县（区）、新区发现问题及时整改，做好乡村建设规划许可证和宅基地批准书核发。

2021年，我局按照上级工作要求指导和督促各县（区）、新区出台农房建设规划管控办法或村庄规划设计通则，作为暂未编制村庄规划行政村开展农房建设审批的主要依据。截至2021年底，各县（区）、新区已出台各自辖区的农房建设规划管控办法。农房建设规划管控办法对县级政府各部门和乡镇政府各部门的职责、农房审批程序、农房选址、农房层数和面积、农房风貌、监督管理及责任追究等作出了全面、明确的规定，我市乡村地区农房建设得到了有效的管控。

（六）充分体现村民主体作用

1.我局按照上级部门工作安排，结合我市村庄规划编制实际情况，于2020年印发了《柳州市自然资源和规划局关于推进我市2020年村庄规划编制任务工作的函》，要求全程公众参与，坚持“开门编规划”，使规划编制的过程成为广纳民意、集中民智、凝聚民心的过程。通过各种媒介加大规划编制宣传力度，主动开展规划编制工作解读，普及规划理念方法，提高公众对规划的认知，倡导公众积极参与，为规划编制建言献策。

2.我局在日常工作中通过实地调研等形式指导和督促各县（区）、新区充分发挥乡村规划师的优势，抓好乡村规划知识和政策法规宣传，提高村民的规划意识和参与村庄规划编制的热情；要求规划编制项目组驻村调研时间原则上不少于15天，将召开村民代表现场座谈会、现场走访、问卷调查等形式落到实处，让村民更多的参与其中，献计献策，集思广益，实现互动。综合社会各层面的意见，掌握村民意愿，总结规划需待解决的问题，实现有的放矢，使村庄规划变为体现他们生活、生产意愿的规划。

十分感谢你们对我市村庄规划工作的关心和支持，希望今后继续对我们的工作提出宝贵的建议和意见，以使我们的工作得到进一步的提高。

柳州市自然资源和规划局

2022年7月6日